广东培育发展低空经济新质生产力的战略价值与路径

文｜袁宏刚 王飞 马洪建

低空空域是国土资源在空间上的延伸，蕴藏着巨大的经济和社会价值，正在成为人类新的经济拓展空间。但长期受制于空域管制等因素，目前低空空域尚未完全开放，多是一些通用航空性质的飞行，资源使用效率不高，低空经济发展受限。随着低空空域管理和监管能力的优化提升，开发技术快速发展并日趋成熟，消费需求不断升级并日益旺盛，带动低空空域管理改革必将不断深入。

作为改革开放排头兵、先行地、实验区的广东，有扎实的产业基础和众多的可验证场景，域内空域管理改革试点开展较早，具备培育发展低空经济的基础条件。从生产力与生产关系之间相关关系的底层逻辑出发，构建“以政府顶层设计为引领，以低空企业为主体，以空域资源供给为前提，以低空新型基础设施为载体，以低空新场景应用为牵引，以核心人才供给为保障”的广东培育发展低空经济新质生产力的“六维协同”路径，对广东培育发展低空经济新质生产力来说是一个紧迫的实践问题和改革命题。

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低空经济的产业概念

2024年3月5日，“低空经济”首入国务院政府工作报告：“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”。2021年2月印发的《国家综合立体交通网规划纲要》提出“发展低空经济”的要求，“低空经济”首次进入国家规划。有测算数据表明，预计到2030年我国低空经济规模有望达到2万亿元。

（一）自然属性的低空——低空空域

地球上任意区域一定真高（离地高度）以内的大气空间，均可被认为是低空空域，表现为空间普遍性。随着人类在实践中改造世界的广度和深度不断扩展，低空空域已成为实现新型商业价值的重要生产要素，与土地资源具有类似的价值属性，开发空间巨大。

低空在各国学术界和官方文件中尚无统一公认的明确定义，并非内涵和外延明确的概念，其高度范围也无统一明确的标准。我国低空高度范围一般指军事限制区、空中禁区、大城市上空等以外的距正下方地平面垂直距离在1000米以内的空域。根据不同地区特点和实际需要，经批准后可延伸至3000米，甚至更高。

（二）资源属性的低空——低空经济

低空经济，是指依托前述低空空域资源，围绕中短程快捷交通与运输需求开展的各类经济活动的总称，表现为以多类别飞行器的多场景低空飞行活动为牵引，辐射带动上下游相关产业领域融合发展的综合性、组合型经济形态。具体包括四个板块：低空飞行 （飞行器的飞行活动）、低空制造 （飞行器及芯片、材料、传感器等核心零部件或原材料的研发、制造等）、低空保障 （基础设施建设、维修和运营及管控系统等）、综合服务 （飞行活动与租赁、教育培训等）。这四个板块中，低空飞行 （以通用航空飞行为代表）起着牵引作用，提供最终的产品形式或服务模式，是低空经济的核心产业、主体产业。其他三个板块都是围绕低空飞行衍生，只有飞行器飞起来，辐射带动其他板块或相关产业领域才有可能实现。

无人机产业是低空经济的主导产业和重要支撑，重点包括低空飞行和低空制造两个板块，正在引领生产制造新领域和消费服务新模式，从生产制造快速走向服务应用的专业化，也是低空经济的重要推手和发展方向。

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广东低空经济新质生产力培育发展的战略价值

随着对空域资源的需要和开发能力的提升，规模庞大的低空经济产业市场和全新的广阔发展机遇显现出来，应用和服务范围将越来越广泛化和多样化，并将在投资、制造和消费等多方面拉动经济增长。

（一）广东培育发展新质生产力的有力抓手

社会生产的变化和发展，始终体现在生产力的变化和发展上，社会生产力的变化和发展首先是从劳动工具的变化和发展开始的。低空经济的本质便是依托科技创新实现生产工具的革新——以无人机为代表的各种飞行器是崭新的专用生产工具，将地面传统工具革新为飞行器，将有人机革新为无人机，聚合了以战略性新兴产业和未来产业为代表的新制造，以高附加值生产性服务业为代表的新服务，以及以数字化为代表的新业态，具有新质生产力的技术特质、产业特性。通过更高技术含量的生产工具和更广泛的劳动对象及其优化组合的跃升，深刻变革并呈现了新型生产服务方式，突破了传统的要素配置模式和产业组织形式，人们可以更加高效地完成生产，各领域全要素生产率得以提升，对社会经济形态产生重大影响。

转型中的广东虽连续35年经济总量居全国首位，2023年成为首个GDP突破13万亿元的省份，但发展压力仍较大，经济结构调整和发展新兴产业势在必行。低空经济涉及民用、警用和军用等多个领域，横贯一二三产业，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。低空经济是各种飞行器和各种产业形态相融合产生的新业态，能精准有效开辟出崭新的投资领域并辐射拉动产业链上下游，包括装备工业、新能源、新材料、电子、机械等高端制造业，以及物流、文旅、商贸、金融、信息技术等现代服务业在内的多种相关产业转型升级和纵深发展，形成全新的低空经济产业链结构。它的投资乘数效应大、产业附加值高、涉及面多、潜在规模大，对经济拉动作用强。国际经验表明，单论通用航空业，其投入产出比为1:10，技术转移比为1:16，就业带动比为1:12。通过对低空空域这一未被充分利用的自然资源的转化，将产生不可估量的经济资源。低空经济已经成为新质生产力经济拓展中的极为重要的新经济范畴，紧紧抓住“向天探索”的战略机遇，将低空经济作为拉动广东经济高质量发展的新引擎和重要增长极，培育发展低空经济新质生产力具有现实可行性。

（二）广东消费扩容提质的有效载体

生产决定消费，消费对生产具有重要反作用。消费是一个动态的过程，新的技术进步既会带来全新的产品，又会创造全新的需求。低空飞行器在供给端提供了多样化的消费服务，既有传统通用航空服务产品，又有涉及休闲娱乐和运动方式的大众消费产品，还有涉及高端商务活动以盈利为目的的高端消费产品。又在市场需求端创造了良好的市场消费需求，创造出新的消费场景——企业需要更便捷的公务出行，社会需要更及时全面的救援保障。

认识新市场，才能创造新需求。2023年，广东常住人口数量1.27亿人，中等收入群体0.4亿人，社会消费品零售总额4.75万亿元。在财富持续增长与中等收入群体日益扩大的态势下，涉及低空经济的日益多样化和高端化的消费需求随之释放并日益扩大，广东低空经济产业发展具备了充实的市场条件。但消费需要适宜的消费场景作为催化剂，以系统性地提升居民消费倾向。以产业升级为先导，辅之以大规模创造消费新场景的投资，将居民消费需求转化为现实的大规模、高质量的有效供给，进而实现消费扩容提质。通过发展低空经济以拓展新兴业态、升级居民消费模式，是广东消费扩容提质的有效载体。

（三）广东协调和促进粤港澳大湾区区域一体化高质量发展的重要契机

人流的个性化出行和物流的低成本、高效运输，是湾区区域一体化高质量发展最为特殊的需求。虽然湾区日益密集的高速公路和城际铁路已初步缓解了这一掣肘，但在缩短时空距离上的效能也接近极限。而低空产业却能为高速公路、高速铁路不能覆盖的地区带来便利，促进大湾区人员、货物等各类要素高效便捷流动，进一步缩短时空距离。

湾区产业格局的总体特点是“珠三角制造业强、港澳服务业优”，2023年广东第二产业增加值54437.26亿元，第三产业增加值75695.21亿元（其中，全省规模以上服务业实现营业收入5.02万亿元），制造业转型升级走向高端，现代服务业发展提速。而低空经济全产业链发展的重要特征就是能够以大数据、“互联网+”等新一代信息技术手段为支撑，将工业和服务业紧密联系起来。广东可以围绕不同产业间尤其是围绕制造业、服务业的横向融合创新和产业链的上下游融合创新，以及企业研发、生产、销售等各个环节进行创新融合，探索低空空域通关便利化的体制机制，探索建立粤港澳大湾区低空物流流通一体化，协调和促进粤港澳大湾区增加资源要素流动性和加速一体化发展进程。通过产业链的内在联系建立与促进湾区产业协调互动，引领各行各业转型升级，是广东协调和促进湾区一体化高质量发展的重要契机。

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广东低空经济新质生产力培育发展的路径

生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，二者具有辩证统一的关系。从生产方式变革推进生产关系调整以及生产关系动态变化进而促进新质生产力发展角度，提出广东紧抓低空经济发展的窗口期，培育发展低空经济新质生产力的具体路径。

（一）坚持规划引领，统筹制定《广东省低空经济产业发展战略规划》，明确产业发展重点，加大配套政策扶持，建立广东省级“1+N”低空经济产业扶持政策体系

系统梳理分析全省产业现状及应用需求，以深圳、广州、珠海建设通用航空产业综合示范区为抓手，聚焦“通航+制造+商贸+服务”的发展重点，系统谋划以新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等战略新兴产业为支撑的产业融合创新发展体系架构，尽快编制完成《广东省低空经济产业发展战略规划》。同时，建立广东省级“1+N”产业扶持政策体系：省级层面制定方向性的扶持政策，鼓励各地市细化实施细则，制定本地产业专项规划，构建符合广东实际、满足低空经济特区发展需求的政策体系，尽快编制全省低空产业税费优惠政策指引。成立由省属国企牵头的专项发展基金或金融服务公司，引导国债、地方政府债券、低息专项债投向低空领域。

（二）加快培育壮大低空企业经营主体，完善低空经济全产业链建设，构建大企业顶天立地与中小微企业铺天盖地的低空企业生态

一是，加强补链强链，打造广东省低空经济企业品牌。集聚资金、土地和政策等资源要素，加大对大疆无人机、亿航智能、极飞科技等“链主”企业的培育和扶持力度，树立示范性标杆企业，做大做强总部经济。按照“总部集团+研发中心+核心零部件+N”的产业发展模式，推进产业链上游支撑企业近地化或本地化发展，重点围绕无人机整机研制、发动机、飞控、电池等环节招引集聚、培育壮大一批无人机领域的重点企业，完善低空经济全产业链建设。大力推动产业链上下游企业的协同合作，形成产业引领和支撑，加快打造更多具有区域和国际影响力的广东省低空经济企业品牌。切实把重心放在激发市场潜力、提供条件支持、培育龙头企业和做大产业规模上，建立包含产业链建设、技术创新、应用场景、产业配套的全方位保障体系。

二是，推进低空企业科技创新。由政府搭台，组织低空企业与高校、科研院所、金融投资机构和社会服务组织之间加强互动联系，加快培育壮大低空企业经营主体，并形成紧密的“政产学研金服用”产业链条。鼓励产业上下游企业联合高校、科研组织等力量开展关键核心技术攻关，提升企业创新能力。同时，鼓励各地方政府和企业组建无人机运营公司、俱乐部、培训机构、无人机维修服务机构等中小微经营主体，构建大企业顶天立地与中小微企业铺天盖地的低空企业生态。

（三）深化统一规划、分类管理的空域资源配置体系，以“精细化”的低空空域供给侧结构性改革提高空域资源供给能力，构建与低空经济新质生产力发展相适应的新型生产关系

深入研究低空经济的空域使用需求与空域资源供给的关系，科学分类并精细划设低空空域资源新版图，加大空域开放力度。当前，通航使用低空空域不足30%且没有成网连片，可供发展低空经济的空域无法满足需求。因此，要积极加强同有关部门的沟通协作，以加快供给侧结构性改革为抓手重构空域资源配置模式，提出有针对性的低空空域资源分类划设标准和精细化管理政策调整的建议，以更高水平的空域供给满足和创造更高质量的需求，构建与广东低空经济发展相适应的新型生产关系。

（四）适度超前统筹谋划高标准的地面和低空新型专用基础设施，推进广东低空经济发展的基础性、先决性生产要素尽快形成

“要想富，先修路”，这里的路是指与低空飞行密切相关的各类地面基础设施和低空管理服务系统，是起支撑作用的关键载体。要将这些基础设施融入全省交通系统进行统筹谋划，超前高标准、标准化布局并实现互联互通，构建广东全域低空天路网。梳理并有序加快推进全省通用航空机场、直升机机场、垂直起降场（点）、综合服务保障基地、无人机自动值守机库、充换电站、中转站等建设的网络化和涉及低空通信、导航、气象等多领域的低空智联网建设。通过加快低空基础设施供给，推动基础设施由点状分布逐步向连通成网发展并总体均匀分布，推进广东低空经济基础性生产要素的尽快形成。

一是，高标准建设综合保障能力强的跑道型通用机场。广东虽有54个通用机场，但与经济体量、人口数量不成正比，须在通用机场“扩数量、提质量”上实现突破。结合全省地理空间要素，分步建设若干大型综合通用机场和众多中型通用机场，构建全域通航机场联网运行格局。逐步开通市际、省际短途商务公务航线，加速建成“省内一小时航空通勤圈”，形成功能齐全、资源共享、协调互补的通航运营服务网络。

二是，高标准构建垂直起降功能网络。新建若干枢纽型垂直起降场，同步分类布局各类垂直起降点，推动全省起降场、起降点布局合理、功能辐射面积交叉，在全省实现“地市都有枢纽、县区都有起降点、辐射覆盖全省需求”的大运营网络格局。在全省三甲医院、4A级以上景区、重要林区和中心城市的重点商业中心、物流枢纽、重要体育场所、应急避难场所、高速公路服务区等地建设多场景、多主体、多层次的无人机垂直起降平台和充换电站、中转站等地面配套设施，重点布局应急救援网和航空医疗网，实现三甲医院和4A级以上景区、重要林区起降点全覆盖，并科学制定城市空中交通网。同时，加快建设覆盖全省的综合性、智能化、集成型的服务保障基地、无人机维修基地、固定运营基地、飞行营地、低空飞行服务站等地面保障设施，在中心城市布局水上飞机基地、滑翔机场等，夯实低空运营服务保障基础。

三是，打造覆盖广东全域的低空管理服务系统—低空智联网。低空智联网是指在空域3000米以下空域，依托5G通讯、北斗导航等新技术在低空识别、导航、通讯、监控、气象等领域的应用，开展的低空空域管控网络化、数字化、智能化建设，目的在于加强低空安全管理和运营服务，是低空经济的数字基座。其中，管制中心是核心，通信系统是骨干，雷达系统是主要信息源，导航、气象和维修系统是保障。

（五）充分发挥政府主导作用和超大规模市场优势，挖掘“低空+”新场景应用，拓展“低空+”新业态消费，牵引低空经济发展

低空产业是以“低空+”的方式向各领域提供专业化服务，而专业化服务需要新场景应用来不断优化，并在消费市场通过新业态消费实现价值变现。政府要发挥主导作用并利用广东超大规模市场优势，在供给侧方面，推进全省低空飞行与更多产业形态加快深度融合，因地制宜地挖掘生产作业类、公共服务类、航空消费类低空应用新场景；在需求端方面，加强对消费和使用端的引导，拓展货运物流、低空文旅、私人飞行、即时配送等低空消费新业态。

一是，加大政府购买“低空+公共服务”力度，做好示范应用。将“低空+公共服务”纳入各级政府购买服务指导性目录，加大政府购买力度，鼓励政府或国资平台购买低空飞行服务或装备产品，强化“低空+公共服务”在全省的统一部署和规模化应用，带动广东低空飞行服务规模化发展。拓展以直升机或无人机为载体的“低空+公共服务”在城市管理、自然资源管理、农林植保、工业巡线、应急救援、医疗救护等领域的新场景应用，将低空产业发展成能满足多样化社会需求的新经济形态。在具体操作方式上，除政府直接购买低空飞行装备产品外，还可以通过向低空企业采购飞行小时实现（特定用途除外），这样既可降低政府成本，又能扶持低空企业发展。另外，对于低空飞行装备产品，可由国资平台牵头成立统一的装备产品持有平台，统筹本级政府飞行装备产品资源，避免重复购买。

二是，锚定“低空+物流”作为核心业态，打造一批低空物流示范航线，深化物流配送示范应用。物流产业对时效性具有天然的要求，低空物流尤其是无人机物流恰能提供最佳解决方案，既大幅提高劳动生产率，又降低运输成本，在物流应用场景中逐渐展现出巨大潜力，将引发社会生产、生活方式的深刻变革。建议政府锚定“低空+物流”作为核心先行业态，规划打造一批低空物流示范航线，重点发展城市无人机配送、城际无人机运输等新兴物流方式，打造广东低空智慧物流配送生态圈。同时，发展干（支）线航空无人智慧物流生态，加速实现大吨位载货无人机系统商用融合飞行运营。以低空物流为支撑，深化无人驾驶航空技术研发应用，着力在低空制造、低空服务等细分赛道上深耕细作，全力抢占现代物流新领域的关键制高点。

三是，聚力“低空+文旅”作为先行业态，打造一批低空文旅示范项目，拓展新型通用航空消费示范应用。立足全省空域条件和旅游资源禀赋，简化低空文旅飞行审批管理程序，串联全域4A级以上景区，连点成网、以点带面，统筹设计多层次、多场景的城市内、城际间低空文旅线路网，打造一批低空文旅示范品牌项目，开拓低空消费新业态，培育市场消费群体，打造广东低空文旅生态圈。在此过程中，为各类消费群体提供包括飞行培训、航空运动在内的高端消费性低空经济服务产品。另外，推动“eVTOL+文旅”在景区体验率先落地基础上，探索开展载人级无人驾驶飞行器的商业化运营，注重与公路、铁路、水运等领域的联动发展，开发高附加值的低空出行服务，如城市定点到高铁站或机场的“空中的士”等。条件成熟时探索发展以“eVTOL+交通”为主的城市空中交通新业态，构建典型城市群内部快捷空中交通网络，在粤港澳大湾区率先打造城市空中交通融合空域运行试点。

（六）健全低空经济核心人才供给机制

人 （劳动者） 是生产力诸要素中最活跃、最能动的要素，是最具有决定性的力量。发展低空经济新质生产力，必须健全低空产业核心人才供给机制。一方面，要建立健全人才培养体系，既需要应用型、技术技能型人才，也需要创新型、战略性科技人才。省级层面应及早引导建立培训机构，建立飞行员培训基地和交流平台，为私人飞行和专业飞行提供专业培训和服务。同时，加强多学科复合型创新人才培养，需要对无人驾驶飞行器系统、航空交通运输等相关学科专业的培养目标、课程设施等方面进行改进。另一方面，要健全人才合作交流机制，通过建立深度人才合作交流，为地方大型民用无人机研发及适航与运行等方面做出贡献。再一方面，汇聚全球相关领域高端智力资源成立省级低空经济发展研究院，开展低空经济发展路径、规划及政策研究，为广东低空经济发展提供智力支持。

（作者袁宏刚系广州开发区交通投资集团有限公司副总经理；王飞系中咨公路养护检测技术有限公司党群办公室副主任；马洪建系广州开发区交通投资集团有限公司安全运营部总经理）