国税总局原副局长：营改增后 小企业税负明显上升了

来源：财经新论坛

“2018（第十七届）中国企业领袖年会”于12月1日-2日在北京举行。国家税务总局原副局长、联办财经研究院专家许善达出席并演讲。

许善达表示，“营改增”之后，我国小企业的税负并未减轻，而是加重了。他解释说，改革之前那，小企业对外销售或提供服务经常不开发票，这对采购商也没有太大影响，购买者只需要缴纳营业税，与购买发票没什么关系，因此征收率比较低。

但“营改增”以后，企业如果不给采购商开增值税发票的话，就意味着采购商要替供应商缴纳税款，这样的话，采购商就对供应商的增值税发票有了需求，“营改增以后，增值税的征收率要比营业税的时候高很大的一块”。“这部分主要是小企业，明显他们的负担上升了”，他说。

以下为演讲摘编：

许善达：十八大以后，我们对于税收的政策有了很多战略性的调整。当时争论最多的问题就是宏观税负应该如何来判断。当时专家们有三种意见，有的意见说要提高宏观税负，因为我们国家的优势是集中力量办大事，我们比很多国家的税负还是低的，我们应该提高。还有的认为我们的税负不高也不低，差不多维持就可以了。当然还有一种意见就是认为已经偏高了，应该要降低宏观税负。

这里有一个什么问题呢？很多人判断高低就用一些国家的指标，说我们比哪个国家高、比哪个国家低，因此作为自己提出判断的依据，我认为这个判断依据是不对的。宏观税负的高低是个政治判断，因为每个国家政府开支的需要是不同的，每个国家企业经营状况也是不同的，所以不能说因为哪个国家的宏观税负什么标准或者是有几个标准，所以我们也应该是这个标准，这个判断依据是不成立的。

所以，当时争论以后，十八届三中全会就讲了“我们要稳定宏观税负”，这个意见是决策层做出来的。

但是对于稳定宏观税负也有很多理解，有一种理解就认为宏观税负水平比较合适了，所以我们要稳定，既不要提高，也不要降低。对这样一个决策，各个专家都有不同的理解，我的理解不是这样的，我认为决策层已经意识到宏观税负问题是我们国家财税战略的重要问题，所以做出判断，如果你说宏观税负高了，我们就要降低，说宏观税负低了，我们就要提高，宏观税负要合适，我们就要稳定。

所以，它对宏观税负的判断和对于整个国家收入支出、企业经营情况、税源情况和政府开支有总的一揽子的判断。我认为做出这个判断是需要时间的，所以稳定宏观税负是一个短期的工作，我在这段时间以内先稳定，等我做好了判断，判断准确了，我再做出最后的决定。

在2016年政治局会议上决定“降低宏观税负”，这个决定是1994年改革以来最明确的一次战略方向的调整，因为1994年我们是提高两个比重，其中第一个比重就是政府收入占GDP的比重，从另外一个角度看就是宏观税负，那时就要提高，因为太低了。提高到2001年前后，有了十年左右的时间就产生争论了，是继续提高还是要有所降低。

当时一种意见是继续提高，还有一种意见是可以做有增有减的调整，并不一味地都要提高。这个争论又经历了若干年，到2016年，政治局这个决定，就是财税战略的一个重大的调整，明确要降低宏观税负，也就是说认为2016年这段时间中国的宏观税负是偏高的。

做出这个偏高的判断，不是我们的宏观税负跟外国谁比，我们比他们高了还是比他们低了，跟这个没关系，是我们中国自己，中国政府要做什么事，需要多少钱，我们的企业经营创造财富能够承担多大的负担，在这样几个因素综合的考虑下面做出的这样一个决策。所以，这个我觉得是十八大以后到2016年，财税战略中间的一个重大的调整。当然还有别的调整，这是其中一个。

按照这样一个决策，我们这段时间的税制改革主要是以减税为主，也有一些个别的政策加点税，但那不是主要的，主要的政策是减税为主。减税为主里面最主要的还是营业税改增值税，营业税是一个不好的税种，1994年改革的时候，我们当时出于种种条件没有办法，只好保留它，早早晚晚把它改掉，改成增值税，这是我们早就预定好的。

但是我们的税改经历了非常曲折的过程。到了2012年才提出来上海要先试点若干行业营改增，启动了营改增的过程。到了2016年，全国推进全面实现营改增，而且是一种减税的措施。2016年减税以后，企业的反应是获得感不强。后来2017年的全国政协俞正声主席亲自决定，他提出有两个调研的课题，有一个课题就是关于营改增，当时我也参加了这个课题的调研。

调研以后我们写的报告，第一个内容就是营改增减税的政策基本落实到位，我们没有发现一个区域的或者是一个行业说营改增减税政策完全没有落实。我们在调研中间为什么减那么多税，税收增长还那么快？为什么企业获得感不那么强呢？我们当时认为有三个主要原因。

一个主要原因是小企业的税负是增加了。为什么？因为他们过去在营业税这个制度没改以前，他们对外去销售或者提供服务，经常不开发票，购买上也无所谓，反正我交营业税，我买你的东西，我交的税跟你的发票也没什么关系，我就是报账。所以，征收率比较低。

改了增值税以后，企业要是不给采购商开增值税发票的话，你的税他要替你缴。换句话说，我要是采购商，我要拿不到供应商的增值税发票，他的税我要替他缴。所以，营改增以后的增值税的征收率要比营业税的时候要高很大的一块。所以，这部分主要是小企业，明显他们的负担上升了。现在你再看看还有，一个是税制的变化，提高征收率。

第二，2015年底实行供给侧改革，到了2015年、2016年、2017年去产能的工作取得了一些显著的成效，一些基础材料的价格开始上涨，像煤炭、钢铁，而这些领域税收的量是比较大的。这些价格上涨，税收征得比较多。而这些价格上涨还没有完全递沿到消费的环节，消费价格涨的幅度并不高，而投资品涨的价格比较高，而我们的税收从投资品里收的税是比较多。因此，这部分税收增长的速度快，也是我们总收入增长快的一个原因。

第三个原因，我们原来1994年设计增值税，当时我们主要是要学习欧洲的增值税。欧洲增值税比较规范，他们搞了差不多好几十年了。他们其中有一条，每个月核算一次，如果这个月你销售的税比你购进的税要多的话你就缴税，如果你销售的税比你购进的税少，税务局当月就给你退税。这是欧洲增值税的制度。

我们1994年搞税制改革的时候，我们的专家都知道这个制度，我们考察很多次，研究很多次，但是当时在设计我们增值税的时候就没敢这么列。为什么？1994年政府收入太少，当时的任务是要提高宏观税负，要提高收入占GDP的比重，要多收税，不然的话政府就非常困难。因此，每个月他要是销项小，再退税，我们财政受不了。所以，当时就说这个税将来还是要给企业，但是我们就起了一个名，叫“留抵税款”，这个税先不退给你，账上记着，等你什么时候有了销项了再来对冲。

这个制度在1994年那段时间影响不大，但是到了营改增以后，包括企业购买设备，搞基建、厂房，所有的购进，特别是投资型的购进都有留抵税款了。对一个企业来讲，留抵税款的范围就扩大了，数量也增加了。如果是一个正在经营中的企业，这个矛盾还小一点，因为他每个月还有销项。对于刚刚投资的企业还没有生产的企业，这一部分留抵税款对于企业投资来说，它的压力就比较大。

我们调查，比如有一个企业投资大概有200多亿中间就有18亿的留底税款，两三年时间这18亿的留底税款要承担融资的困难，提高了资产负债率，而且还要提供融资成本，这个钱等于政府就先用了，他什么时候有销项呢？像这样的项目，有的高科技重资产项目，投资要投三年，要完全实现设计能力要五六年，也就是这几年之内他的销项很少，而进项很多，这样这个企业就承担这部分，资产负债率提高，融资成本提高，同时给政府提供的是无息的政府负债。

我们调研以后，当时给政协的报告，除了给中小企业要减税，因为征收率提高了。其中我们的建议有一条就是要把留抵税款，按照欧洲规范的增值税改为退税，我们提出这么一个建议。这个建议在政协得到了肯定。

所以，2017年我们调研，2018年换届，3月份开“两会”，3月下旬国务院开了会，决定把留底税款改为退税这个方向。财政部拿出来1100多亿的资源，在9月底之前都落实到全国各地，都把原来历史结算的留底税款，把这1100多亿都改成退税退给企业了。

现在看企业留底税款的数量还有，因此这部分并没有完全地解决，我们的建议是五到十年慢慢地把存量消化掉，这样企业可以降低资产负债率，企业减少融资成本，对当前整个供给侧改革都是非常有利的一个措施。