扩大内需的海外政策经验及启示

文｜任海平

在全球经济增长动能减弱、国际贸易保护主义抬头的背景下，扩大内需已成为各国应对经济下行压力、实现可持续发展的关键战略选择。内需作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，不仅是经济增长的稳定器，更是大国经济的独特优势。从美国、日本到欧洲各国，从发达国家到新兴经济体，不同国家基于自身发展阶段、经济结构和制度环境，探索出了各具特色的扩大内需路径。当前，中国经济正处于转型升级的关键时期，扩大内需既是应对外部不确定性的必然选择，也是实现高质量发展的内在要求。研究海外扩大内需的政策实践，总结其经验与教训，对于中国制定科学合理的内需政策具有重要的借鉴意义。

主要国家扩大内需的政策实践与经验

世界主要国家结合自身经济形势，采取了提高居民收入、优化产业供给、运用财政货币政策等举措扩大内需，积累了不少经验。

（1） 美国扩大内需的政策实践与经验

在人均GDP不足1万美元时，大力推动西部开发等国内统一市场建设，完善交通等基础设施；在人均GDP在1万至2万美元时，重点完善社会保障体系 （如建立养老保险、失业保险） ，稳定居民消费预期；在人均GDP在2万美元以上时，政府通过调整税收和财政支出等政策直接刺激消费。21世纪以来，面对次贷危机和新冠肺炎疫情的冲击，美国政府采取了更加直接的财政补贴措施。2008年金融危机后，美国实施了7000 亿美元的TARP计划。

（2） 日本扩大内需的政策实践与经验

日本在人均GDP不足1万美元时，推行“国民收入倍增计划”，并推动家电下乡等耐用消费品普及；在人均GDP在1万至2万美元时，加大公共福利支出，并投资完善农村消费设施；在人均GDP在2万美元以上时，应对通缩，通过财政补贴 （如发放商品券、提供育儿津贴） 和鼓励企业加薪来刺激消费。当前，日本经济呈现“消费+投资”双轮驱动的“内循环”特点。日本在扩大内需过程中，注重财政政策和货币政策的协调配合，形成了政策合力。日本政府通过增加公共投资和转移支付来刺激需求，多次实施减税政策，包括降低企业所得税和个人所得税，个人所得税最高边际税率从75%降至目前的55%。2009年，日本政府推出了“地域振兴券”政策，向低收入家庭发放消费券，每人1.2万日元。这一政策直接刺激了消费需求，据测算，乘数效应达到1.5-2倍。

（3） 欧洲国家扩大内需的政策实践与经验

德国在人均GDP不足1万美元时，推动“社会市场经济”，通过发展职业教育提高劳动者技能和收入；人均GDP在1万至2万美元时，大规模投资推动原东德地区的基础设施更新和消费市场融合；人均GDP在2万美元以上时，提出大规模投资计划，旨在减少经济对出口的依赖，并为企业减税以刺激民间投资；其中小企业 （占企业总数99%以上） 是内需和经济稳定的基石。

法国在扩大内需方面通过工时制度改革和就业促进政策来创造消费需求。1998年，法国正式实施每周35小时工作制，取代了原来的39小时工作制。这一改革的核心是在不降低员工工资的前提下减少工作时间，从而迫使企业雇佣更多员工。工时缩短也为居民创造了更多休闲时间，促进了旅游、文化、体育等消费产业的发展。法国还实施了“青年就业计划”，专门针对18-26岁的青年失业者。

英国在扩大内需方面采取了以企业投资为重点的策略，通过税收激励和财政支持来促进投资需求。主要包括：研发税收抵免，企业投资津贴，种子企业投资计划 （SEIS） 和企业投资计划 （EIS）；这两个计划为投资初创企业和小企业的个人提供税收优惠，包括所得税减免 （投资额的50%或30%）、资本利得税延期等。通过支持创新和绿色发展，培育新的经济增长点和消费需求。

各国扩大内需政策的比较分析及可供借鉴的经验要点

（1） 各国扩大内需政策工具的特点

财政政策是各国扩大内需的主要工具，具有直接性和针对性强的特点。税收政策方面，通过调整税率、税收减免、税收抵免等方式影响企业和居民的收入。政府支出包括公共投资、转移支付、政府购买等。公共投资直接创造需求，转移支付提高居民可支配收入，政府购买支持相关产业发展。财政补贴政策，包括对企业的生产补贴、对消费者的消费补贴等。

货币政策通过影响利率和流动性来调节总需求。利率政策，通过调整政策利率影响市场利率，进而影响投资和消费成本。这是最传统也是最常用的货币政策工具。量化宽松政策，是指当利率接近零时，央行通过购买资产增加流动性。美国、日本等国都大规模使用了这一工具。结构性货币政策，主要通过定向降准、再贷款、定向中期借贷便利等工具，引导资金流向特定领域。

收入分配政策通过调节收入差距来扩大内需。工资政策方面，通过最低工资、集体谈判、工资指导等方式提高劳动者收入。社会保障方面完善的社保体系减少预防性储蓄，提高消费倾向。税收调节方面，通过累进税制、遗产税等调节收入分配。

产业政策通过促进产业发展来扩大内需。产业扶持方面，通过补贴、税收优惠、融资支持等方式扶持重点产业。技术创新支持方面，通过研发补贴、创新园区、人才培养等促进技术进步。绿色转型方面，通过投资可再生能源、发展新能源汽车等推动绿色发展。

成功的内需政策不是单一工具的使用，而是多种政策工具的协调配合。不仅着眼于短期刺激，更注重长期的结构性改革。特别是因地制宜，根据自身的发展阶段、经济结构、制度环境制定适合本国的政策。例如，重视创新和产业升级，通过技术创新创造新的产品和服务，满足不断升级的消费需求，形成需求与供给的良性循环；注重缩小收入差距，提高中低收入群体的消费能力；通过完善的社会保障、合理的税收制度、公平的就业政策等，让更多人分享经济发展成果，这不仅是社会公平的要求，也是扩大内需的必要条件。

（2） 可供借鉴的核心经验要点

综合来看，海外扩大内需的成功经验可以归纳为以下几个核心方面，它们共同构成了一个相互支撑的政策体系。

增加居民收入，提升消费能力。这是扩大内需的根本。例如美国在发展中完善社保以稳定预期，日本曾推行“收入倍增计划”，德国则通过系统的“双元制”职业教育提升劳动者技能和收入。

完善社会保障，稳定消费预期。健全的医疗、养老、失业等社会保障网络能减少居民的后顾之忧，从而更敢于消费。这是美、日等国在中等收入阶段后的工作重点。

优化消费环境与基础设施。包括建设全国统一大市场以消除壁垒，以及完善城乡消费场所、物流网络等硬件设施，为消费提供便利。

鼓励科技创新与产业升级。通过创造新供给来激发新需求。例如，日本当前正大力投资人工智能、半导体、生物技术等前沿领域。

大力扶持中小企业。中小企业是就业的主渠道和经济活力的源泉。德国中小企业贡献了超过55%的GDP和大量就业，对其的支持本身就是稳固内需的基础。

政府采用灵活的宏观调控。在经济面临下行压力时，政府会直接运用财政政策工具进行干预，如美国的减税、日本发放补贴和商品券等。

总结而言，扩大内需并非单一的刺激政策，而是一个需要提升居民收入、完善社会保障、改善市场环境、鼓励科技创新等多方面协同推进的长期系统工程，需要根据不同发展阶段的特点进行动态调整和组合。

对中国扩大内需的启示与建议

中国在扩大内需方面取得了显著成就，但也面临着诸多挑战：居民消费率偏低，收入分配差距较大，社会保障体系有待完善，投资效率下滑，人口老龄化加速等等。基于海外经验和中国国情，可考虑以下政策建议。

（1） 构建多层次的收入分配调节体系

建立完善的工资增长机制。推动企业开展集体协商，确保工资增长与劳动生产率提高同步。同时，完善最低工资制度，逐步提高最低工资标准。在税收方面，深化个人所得税改革，提高起征点，扩大专项扣除范围，降低中低收入群体税负。调节财富分配，同时，加强对高收入群体的税收征管，堵塞税收漏洞。完善社会保障体系，提高保障水平。重点加强养老保险、医疗保险、失业保险等基本保障，逐步实现全国统筹。同时，发展企业年金、职业年金、商业保险等补充保障，构建多层次保障体系。

（2） 创新财政货币政策工具

财政政策方面，优化支出结构，加大对民生领域的投入。重点支持教育、医疗、养老、住房等基本公共服务，减轻居民负担。同时，保持适度的财政支出强度，通过专项债、特别国债等工具，加大对新基建、绿色发展、科技创新等领域的投资。

货币政策方面，保持流动性合理充裕，降低社会融资成本。创新结构性货币政策工具，引导资金流向小微企业、绿色发展、科技创新等重点领域。同时，加强与财政政策的协调配合，形成政策合力。

（3） 推动产业结构优化升级

大力实施创新驱动发展战略，加大研发投入，支持关键核心技术攻关，推动产业向价值链高端攀升。同时，完善创新体系，加强产学研合作，促进科技成果转化。

实施产业基础再造工程，加强基础零部件、基础材料、基础软件等领域的研发和生产。通过产业政策引导，培育一批专精特新 “小巨人”企业，提升产业链供应链的稳定性和竞争力。

推动传统产业数字化转型，发展智能制造、绿色制造。同时，培育壮大战略性新兴产业，如新能源、新材料、高端装备、生物医药等，形成新的增长点。

（4） 完善社会保障体系

加快完善覆盖全民的社会保障体系。提高基本养老保险、医疗保险的统筹层次和保障水平，缩小城乡差距。特别是要加强对农村居民、农民工、灵活就业人员等群体的保障。

建立长期护理保险制度，应对人口老龄化挑战。发展普惠托育服务体系，减轻家庭养育负担。同时，完善社会救助制度，确保困难群众基本生活。

（5） 深化要素市场改革

完善土地市场，建立城乡统一的建设用地市场，保障农民土地权益。深化户籍制度改革，促进劳动力自由流动，提高资源配置效率。

发展多层次资本市场，提高直接融资比重。特别是要发展股权融资，支持创新型企业发展。同时，规范发展债券市场，为企业提供多元化的融资渠道。

完善技术市场，促进技术要素自由流动和高效配置。建立健全知识产权保护体系，激发创新活力。

总之，在借鉴海外经验的基础上，中国需要探索符合自身国情的内需扩大路径：发挥超大规模市场优势，打通国内循环的堵点，完善现代流通体系，降低物流成本，提高流通效率，释放欠发达地区的消费潜力。推动城乡融合发展，城乡要素自由流动，提高农民收入水平，释放农村消费潜力。发展数字消费、绿色消费、健康消费等新消费业态。特别是要抓住数字经济发展机遇，推动线上线下融合，培育消费新模式。要处理好供给与需求、投资与消费、效率与公平、国内与国际等多方面的关系。同时，保持政策的连续性和稳定性。加快构建起以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实现经济社会高质量发展。

（作者系北京大学国际经济研究所专家委员会主任）