行政诉讼助力营商环境优化的法治逻辑与制度路径

文｜李晓果

营商环境是经济社会高质量发展的基石。党的二十大报告明确提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”的战略目标。党的二十届四中全会进一步强调“建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序”“健全规范涉企执法长效机制”“强化产权执法司法保护”。对依法保护产权、规范行政权力运行提出了更高要求，其中“坚持有效市场和有为政府相结合”成为优化营商环境的重要指引。展望“十五五”，优化营商环境仍是深化改革、构建高水平社会主义市场经济体制的关键任务。

在此背景下，通过行政诉讼监督行政机关依法行政，为包括民营企业在内的各类经营主体提供权利救济的重要性日益凸显。特别是今年5月正式施行的 《中华人民共和国民营经济促进法》  （以下简称民营经济促进法） ，以专门立法形式确立了平等保护、公平竞争等核心原则，为行政诉讼助力营商环境优化注入了新的法治动能。

行政诉讼助力营商环境建设的法理基础与法治演进

在现代法治框架下，营商环境建设的深入推进，亟需依托稳定、可预期的制度保障。行政诉讼的制度功能与营商环境建设的内在要求具有高度的契合性，其背后具有坚实的法理依据，并伴随着法律制度的发展而不断演进。

（一） 法理基础：权力监督与权利保障的双重逻辑

营商环境优化的核心要义，在于实现对行政权力的有效约束和对经营主体合法权益的充分保障，这与行政诉讼的核心功能形成内在呼应。行政诉讼通过合法性审查与合理性审查双重机制，实现对行政行为的全面监督：合法性审查确保行政机关“法无授权不可为”，防止越权行政对企业权益的侵害；合理性审查则依据“比例原则”“过罚相当”原则，防止行政裁量权滥用，避免对企业经营造成不必要的干预。这一双重审查机制，精准回应了营商环境建设对“稳定、公平、透明、可预期”的核心诉求，构成其助力营商环境优化的核心法理基础。

（二） 法治演进：从一般保护到专门强化的制度发展

行政诉讼助力营商环境优化的司法保障，并非一蹴而就，而是伴随我国法治建设与市场经济发展进程，经历了从一般立法保护到专门立法强化不断动态发展的过程，这一演进体现在立法完善和司法实践两个层面。

在立法层面，保障经营主体的制度依据经历了从基础性建构到针对性补强的过程。早期，对企业的司法保护主要依托行政诉讼法的相关规定。随着“放管服”改革与营商环境优化的深入推进，优化营商环境条例的出台标志着制度进入专门化阶段，它以行政法规形式确立了政务服务、市场准入、监管执法等领域的基本原则与行为规范，为司法机关审查涉营商环境行政行为提供了更具针对性的依据。民营经济促进法的制定则进一步体现了法律制度供给的精准性，它通过明确平等保护、细化行政行为规范、完善救济与赔偿机制等方式，为行政诉讼提供了更为坚实和具体的裁判依据。

在司法实践层面，法院的角色也从“个案裁判”向“规则引领”和“源头治理”拓展。最高人民法院通过定期发布典型案例和指导性案例，为下级法院审理涉企行政案件提供法律适用指引，促进了裁判标准统一。同时，各地法院通过向行政机关发送司法建议、建立常态化的府院联动机制等方式，积极参与营商环境的协同治理中，从源头上规范行政执法，预防和减少行政争议的发生，促进司法与行政的良性互动。

行政诉讼助力营商环境建设的实践成效：两则典型案例的司法观察

（一） 中科公司案：规制政府违约，保护产权

该案源于2009年某地方政府通过 《项目合作协议书》 约定向企业提供建设用地用于产业投资。企业依约成立项目公司并支付土地出让金后，地方政府却以规划调整为由单方收回土地，转而高价出让给第三方开发房地产，导致企业前期投入尽数损失。案件历经民事诉讼被驳回、最高人民法院裁定审理、一审仅支持直接损失等程序波折，最终由最高人民法院二审终审认定其构成违约，判决赔偿企业直接损失及合同履行利益共计1000余万元。

法院判决创新性地确立了行政协议案件的三项裁判规则：首先，明确将土地使用权出让合同定性为行政协议，行政机关不得以公共利益为由随意违约；其次，突破传统赔偿范围，将合同履行利益纳入赔偿考量；最后，明确政府换届、人事更替不构成免责事由，“新官不理旧账”违背诚信原则。该案通过司法裁判强化对政府守信践诺的约束，体现对企业产权的立体化保护，入选最高人民法院发布的 《第二批人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例》 。

（二） 某储粮油脂公司案：规范行政执法，贯彻过罚相当

该案起因于某企业在产品手册中对三种食用油品的宣传用语被认定为违法。行政机关未区分不同油品广告内容的性质差异，予以处罚15万元。二审法院经专业审查，准确界分了“涉及疾病治疗功能”与“声称保健功能”的法律界限，认定行政机关对其中两种油品的处罚适用法律错误。在裁判说理中，法院充分运用合理性审查权限，综合考虑企业及时整改、配合调查等情节，依据过罚相当原则将罚款降至10万元。该判决不仅纠正了行政机关“一刀切”的执法方式，更通过精准的法律适用展现了司法对行政执法合理性的审查深度，体现了司法监督的温度与力度。

（三） 核心启示：监督权力、保障权益与确立规则

上述两案从不同侧面共同展现了行政诉讼在优化营商环境建设中不可或缺的三大核心功能，构成了司法助力营商环境的有机整体。

一是强化权力监督，扎紧依法行政的“制度笼子”。两案均体现了司法权对行政权的有效制约。中科公司案直指政府失信违约问题，通过确认协议效力与违约责任，坚决遏制了“新官不理旧账”及以规划调整为名行违约之实的违法行政倾向。某储粮油脂公司案则聚焦于行政执法环节，通过司法审查纠正了行政机关“一刀切”的僵化执法与法律适用错误。二者共同彰显了司法作为外部监督力量，在督促政府守信践诺、规范裁量权行使方面的关键作用，推动行政权力在法治轨道上运行。

二是实质化解纠纷，筑牢企业权益的“司法屏障”。行政诉讼的价值不仅在于程序性裁判，更在于实现实质性公平。中科公司案中，法院并未止步于确认违约，而是突破传统赔偿理念，将“合同履行可得利益”纳入赔偿范围，力求使权益受损的企业恢复至合同如约履行的状态，实现了从形式公正到实质救济的跨越。某储粮油脂公司案中，法院并未简单判决责令重新做出处罚，而是从实现行政处罚的社会管理目的出发，考虑保障企业经济健康发展的现实需要，主动运用变更判决，在查明事实的基础上直接调整罚款数额，避免行政争议陷入“程序空转”，高效、精准地弥合了争议，促进行政争议的实质性解决。

三是确立裁判规则，树立营商环境的“法治标杆”。两案的深远意义超越了个案救济，通过提炼和宣示具有普遍指导意义的裁判规则，为市场活动提供了稳定预期。中科公司案所确立的关于行政协议定性、政府不得随意违约等规则，为处理“政府违约”类案件提供了清晰指引，其裁判规则亦与民营经济促进法第七十条的立法精神所契合。某储粮油脂公司案则通过对广告法规的精细阐释，明确了执法边界与过罚相当原则的司法适用标准，为行政机关实施包容审慎监管树立了典范。这些典型案例通过规则引领，不仅“审理一案”，更是“治理一片”，促进了营商制度环境的不断优化。

民营经济促进法实施背景下行政诉讼助力营商环境建设的新机遇

民营经济促进法的颁布与实施，在我国民营经济法治保障进程中具有里程碑意义。该法不仅宣示了国家鼓励、支持与引导民营经济发展的坚定立场，更通过构建系统化的规范体系，为行政诉讼助力营商环境优化提供了新的法律支撑。通过将宏观政策转化为具备可操作性的法律规则，为人民法院审理涉企行政案件提供了更为明确的指引和裁判依据，推动司法保护在监督公权、救济权利与引领规则方面迈入新阶段。

一是平等保护原则的司法强化。民营经济促进法规定民营经济组织与其他所有制经济组织依法平等使用资源要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。这就要求人民法院在审理涉企行政案件时，应当坚持平等保护原则，在市场准入、资源要素配置、资质许可、标准制定、政府采购等各个领域，需要运用这一原则作为标尺，对可能存在的隐性壁垒、差别待遇或选择性执法进行严格审查。这也符合“十五五”建议中“消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒”的要求。例如，在审查涉及民营与国有企业的竞争性行政许可案件时，法院必须确保适用同一标准；在政府违约或征收补偿案件中，应确保民营企业的财产权获得与其它所有制企业同等的保护强度和救济水平。这一原则从法律条文到司法实践的落地，将从根本上强化民营经济组织的法律地位认同感与安全感，是优化营商环境的基石。

二是行政行为规范的审查深化。民营经济促进法对行政机关的行为划出了清晰的“负面清单”，使司法审查的靶向性更为精准。法律中列举的“不得设置不合理的市场准入门槛”“不得违反法定权限、条件、程序实施行政强制措施”等禁止性规定，实质上是将实践中常见的、困扰民营企业的“痛点”“堵点”问题予以法定化。这使法院在审查相关行政行为时，拥有了直接且明确的判断标准。例如，对于行政机关以“宏观调控”“规划调整”等为由收回土地使用权或特许经营权的行为，法院可以依据该法精神，参照“中科公司案”的裁判规则，审查其是否构成“不合理门槛”或“变相违约”；对于执法机关在查处企业违法行为时采取的查封、扣押措施，法院可以严格依据法定的权限、条件和程序进行逐项比对，有效防止公权力的滥用。这种以法律具体规范为依托的司法审查，将推动行政执法从粗放走向精细，从合法走向合理。

三是权利救济渠道的机制优化。民营经济促进法通过多个条文系统强化了对民营经济组织的救济保障。如第六十五条明确赋予民营经济组织对行政强制措施等行为依法申请行政复议或提起诉讼的权利；第六十一条、第七十条及第七十二条、第七十三条则分别对征收征用补偿、政府履约及违法行政行为的赔偿责任作出具体规定，构建了涵盖程序性救济与实体性赔偿的完整制度链条。上述规定不仅有助于消除企业“不敢告、不愿告”的顾虑，亦同向促使法院在审理行政赔偿、补偿类案件时，不能仅满足于程序性结案，更要探索如何通过判决实现权利的实质性恢复与填补。这要求司法裁判在确定赔偿范围、计算损失金额时，应更加注重公平合理，充分考量企业的间接损失与可预期利益损失，与“中科公司案”中将“履行利益”纳入赔偿范围的裁判思路相一致。这种全面而注重实效的救济机制，确保了司法保护不仅体现为形式上的胜诉判决，更能实现实质性的公正结果。

总之，行政诉讼作为连接政府与市场的司法桥梁，在优化营商环境中具有独特的制度价值。民营经济促进法的实施，为这一价值的充分发挥提供了新的历史机遇。新时代新征程，应深入贯彻落实党的二十届四中全会精神和“十五五”规划建议中的相关要求，不断提升涉企行政审判的质量与效能，推动司法与立法协同发力，为民营经济高质量发展营造更加公平透明的法治环境，让民营经济促进法的制度优势通过行政诉讼转化为企业可感知的法治红利，为推进中国式现代化建设提供有力的司法服务与保障。

（作者系最高人民法院司法案例研究院研究部副主任，法学博士）

（本文原载自《中国工商》2025年第12期）