养老服务政策的两个基本理念

作者：肖俊，深圳大学管理学院教授

依据政府责任伦理，未来的养老服务政策需要确立两个基本理念：第一，所有的老年人都应当享有获得国家社会保障的平等权利。第二，养老服务应满足老年人的多样化需求。

随着老年人口的迅速增加，养老成为一个越来越受到重视的话题。任何国家都有养老问题，而当下的中国或许更为紧迫。养老问题所涉及的不只是养老金，还有养老服务。我们日常谈论更多的养老金即退休金，已随着社会保障体系的完善而基本解决。但是有养老金尚不能说实现了养老目标，还必须配给能够满足老年人需求的养老服务（特别是每千名老人拥有养老床位数），才算是实现了养老目标。相对于其他国家，我国养老的现实情况更紧迫，这主要与计划生育政策有关，即1950-1979年的生育高峰之后，生育率断崖式下降，而压力也主要集中在50、60、70后退休人群。随着老年人口的爆炸式增长，许多地方和城市都将面临养老服务供给的紧张局势。

1.将社会保障列为基本公共物品，从政府责任的角度确定养老是公共事务，是国家必须承担的公共责任

中国古代是一个自然国家，除极少数皇亲、政府官员可以享受养老俸禄外，国家是不负担普通百姓的养老问题的。正因为如此，自古以来赡养老人、抚育幼儿的责任都由家庭承担，形成了家族化养老模式及“养儿防老”的家庭伦理观念。中国现在已经是一个经济社会较为发达的现代国家，再延续传统的“家庭养老”习惯显然是与现代政府伦理不相符的。

19世纪末至20世纪初，西方政治思想中有关政府责任的伦理观念发生了重要转变。政府一方面在社会经济发展领域里变得更加积极，同时在社会保障方面也承担起了越来越多的责任。从英国的《济贫法》到德国的系列社会保险法案，不仅奠定了现代社会保障的基础，也奠定了现代政府的新伦理基线。在现代政党政治中，社会保障成为竞选纲领中最关键的内容。社保政策成为政党获取中间选民的关键政策，社保政策所蕴含的正义理念有助于消弭政党政治带来的社会割裂。

二战前后，英美等西方国家逐渐建立起了较为完善的社会保障体系，纷纷迈入福利国家行列。逐步完善的社保政策为国民（最初是参加就业的劳动者，后扩展至全体国民）提供日趋丰富的保障与福利，极大地减轻了国民在面临生老病死残疾等状况时遭遇的困难，极大地减轻了国民在日常生活与工作方面的负担。虽然造成了“福利病”，但后来的系列改革并未改变这一政府责任。如果从公共经济学角度来解释，这些国家已经将社会保障列为基本公共物品，从政府责任的角度确定了养老是公共事务，是国家必须承担的公共责任。

2.社区是承载公共服务的必要平台，社区养老服务不仅不可以忽略，而且要进一步完善

中国的社会保障体系于2000年前后基本建成，其中关于养老的社会保障尚处于起步阶段。在社会保障政策层面，国家和地方的系列文件显示我国的社保政策在许多方面的基本理念尚未定型，其中也包括养老政策。从“十一五”到“十三五”规划均可以看到政府已经在努力解决养老问题，事实上已经承担了主要的养老责任，这是不争的事实。政府公开承诺负担国民的基本养老，养老作为公共产品是政府义不容辞的责任。

当前我国城乡普遍存在公共服务资源紧张、公共物品供给紧缺的现实，与20世纪90年代模糊不定的改革取向有直接关系。20世纪90年代我国公用事业领域改革最著名的莫过于“宿迁模式”，采取非常激进的市场化改革路径，认为政府失灵时就必须通过市场来调节，而且市场手段可以极大地减轻政府的财政压力。“宿迁模式”最主要的错误是将所有公共物品都交由市场来供给，忽视了市场手段与政府手段在本质上的不同。“宿迁模式”最终走向失败，根本原因就是试图通过市场化路径使政府逃避本应承担的供给基本公共物品的公共职能，事实证明这条路是走不通的。

近几年养老的关注度越来越高，“养老服务产业化”成为许多人关心的新话题。不少论坛及媒体报道中，都非常注意未来养老服务产业规模，也非常关注国家在养老服务方面有哪些新政策。如果仅从“社会化养老服务”的角度谈产业化没有任何问题，但是如果试图将具有公共物品性质的基本养老服务都纳入产业化范畴，就可能会犯与“宿迁模式”同样的错误。基本养老服务事业与社会化养老服务产业是完全不同的两个服务领域。前者主要由政府举办，为老人提供基本服务，解决大众化养老需求；后者是面向社会主体的服务产业，在符合政府规定的基础上为老年人提供丰富多彩的养老服务和各种衍生产品。

关于养老模式，当下各地政府普遍采用的是“9073”或者“9064”模式，即居家养老占90%、社区养老占7%（6%）、机构养老占3%（4%）。据盖普洛中国所做的调查，最早提出“9073”模式的是上海，在2007年制定实施的上海市“十一五”规划中首次提出了“9073”规划。之后北京、广东等省市也先后制定了当地的“9073”或者“9064”规划模式。

“9073”或者“9064”模式哪个模式更好？其实差别不大，然而问题却是一致的。为了廓清社区养老与居家养老的模糊性，在2017年2月28日国务院颁布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中将居家养老与社区养老合并表述为“夯实居家社区养老服务基础”。

依据政府的责任伦理，不能将养老的主要责任推给家庭，社区是承载公共服务的必要平台，社区养老服务不仅不可以忽略，而且要进一步完善。家庭和社区都是公共服务体系不可或缺的环节，而在这个过渡期内，社区的公共服务职能是居家模式无法替代的。

3.未来机构养老、社区养老、居家养老三种模式在构成比例上会逐渐偏向机构养老，这个趋势是确定无疑的

如果肯定养老服务是政府必须提供的公共物品，是政府的一种伦理本位，那么就应当在宏观政策层面上将养老从传统的私人事务范畴转变为公共事务范畴，以体现现代政府的责任。从理念和实践上将养老责任从家庭转移给政府提供的公共物品。至于如何为老年人提供养老公共物品，具体采用何种模式和形式，则是相对比较技术性且可以进行多样化探索的问题。

依据政府责任伦理，未来的养老服务政策需要确立两个基本理念：第一，所有的老年人都应当享有获得国家社会保障的平等权利。第二，养老服务应满足老年人的多样化需求。就第一个理念来说，是明确公共服务的平等原则。政府兴办的养老服务对所有老年人来说都是普惠性的、非排他的（一些城市的社保政策区分户籍、非户籍、社保年限是无奈之举，不赘述），但也仅只是较为基本的、价格相对低廉的养老服务。第二个理念要求政策与实际需求对应，制定政策时必须与实际需求结合起来，政府负责基本公共服务，将高端服务和个性化服务开放给商业和社会主体。

关于政府应当承担多少基本公共服务，学术界历来有不少争议。鉴于20世纪90年代公用事业领域市场化改革方向的偏差，学术界一些人士意识到在基本公共服务领域政府不能缺位。有学者担心，政府如果承担了过多的公共服务职能会不会导致机构再度膨胀？这个问题并非没有道理，过于丰富的社会福利确实会促使政府变得臃肿庞大，譬如英国政府就是如此。不过，我国的情况与英国不同：我国的大政府格局是改革开放之前遗留下来的，而我国的社会保障刚刚建立起来。一方面需要不断进行机构改革，另一方面社会保障又亟需完善。因此，我国三十多年来改革的实际情形是：一方面不断进行机构改革，精简机构削减职能；另一方面加快完善社会保障体系，与社会民生有关的职能得到充实。机构改革释放出来的相当部分财政富余转移给了社会保障系统，这样的改革今后仍将继续。

近期在养老政策导向还有一个尚必须指出的问题，即政府鼓励商业保险机构提供养老产品，并鼓励人们购买与养老有关的商业保险。商业保险的理财功能和大病保险功能可以解决老年人部分资金问题，但是不能代替政府解决基本养老问题，因为商业保险公司毕竟是商业机构，不能提供公共物品。在养老公共服务资源还非常稀缺的情况下，不宜大肆鼓动居民购买商业养老保险。

关于机构养老与社区养老的比例，是7∶3还是6∶4，未有定论。究竟什么样的比例符合中国国情？这个问题关键取决于政府对机构养老的态度。我们知道，社会观念始终处于动态之中，“养老是政府提供的必要公共产品”这一认识逐渐成为主流，机构养老的规模会逐渐增加。社区的主要局限是空间，其主要功能是居家养老服务支援，功能不可能无限扩张，无法替代机构养老。尤其老人失能之后，社区就很难承担照顾功能了。

众所周知，机构养老、社区养老、居家养老各有利弊。在较为发达的大中城市里，相当多的老年人的观念已经有所转变，想过自己独立的退休生活。如果有放心的养老机构，他们中很多人倾向于选择机构养老。因此，未来机构养老、社区养老、居家养老三种模式在构成比例上会逐渐偏向机构养老，这个趋势是确定无疑的。